環境影響評價制度(以下簡稱環評)改革再起步。在近日召開的全國環保系統政府信息公開工作會議上，環保部部長周生賢公開表示，環評作為與經濟社會發展聯系最為緊密的環境管理制度，其體制機制亟須完善。
他進一步指出，環評改革的基本思路是，依法依規嚴格環評，加大信息公開和公眾參與力度，不斷改進環評報告書審批決策體系，不斷完善環評各項技術規范，強化環評職能、機構、編制建設。
為此環保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動修訂《環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)，實行環評受理、審批和驗收全過程三公開，2015年環保系統環評機構全部完成脫鉤改制，并開展專項執法檢查。
“上述改革措施如果能夠真實落實，將對完善環評制度起到非常關鍵的作用。”一位地方環保廳官員對本報記者指出，同時環評改革的一個難題，即未批先建問題非常突出，希望在未來的《環評法》修訂中對此加大處罰力度。
未批先建的法律急待修訂
周生賢表示，將推動修訂《環評法》和《建設項目環境保護管理條例》，加強建設項目環境損益分析，研究建立環境保護成本合理分攤機制。
“《環評法》從2003年出臺頒布并實施，至今已有近十年，對從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對未批先建項目缺少實質性的約束，讓環保部門飽受責罵，但實際上問題不在于環保部門，而在于《環評法》第31條是一條惡法。”前述地方環保廳官員對本報記者指出。
根據《環評法》第31條，對未批先建情形，由環保部門責令停止建設，限期補辦環評手續，逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。
“依據上述規定，未批先建的企業回旋余地很大，只要限期補辦了，環保部門還不能對其進行罰款，《環評法》有何威懾力可言？”環保部的一位官員分析稱，“31條”應修改為限期補辦，并可予以罰款。
該官員進一步指出，按照目前罰款上限不過20萬的規定，對很多央企、國企動輒上億甚至幾十億的項目來說，先批后建要影響進度和工期，未批先建最多才罰20萬，還真不如先開工再說，這實際在變相鼓勵企業未批先建。
這一條款的危害不限于此。前述地方環保廳官員認為“31條”中的“補辦環評手續”中暗藏玄機，“如果在補辦環評環節，發現該項目根本不能、不應上馬時，環保部門能否真正否決這些項目，無論項目大小？”“實際上很難，這暗示企業可以先上車，后買票”，環評制度的預防作用蕩然無存。
對此，業界一直呼吁盡快修訂第31條。中國政法大學環境法學教授、曾參與環境評價法起草的王燦發表示，建議在修法時明確規定，對于未批先建的項目，即使補辦了環評手續，如果該項目違反有關法律法規或者政府規劃，環保部門也不應該批準其環評報告。
同時，前述環保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業“不放在眼里”，應提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據項目投資額的一定比例來確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業在環評環節守法”。
環評受理、審批和驗收三公開
周生賢在談到環評信息公開時，特別強調將修訂《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，細化和規范公眾參與的內容和程序，創新公眾參與的組織形式，擴大參與范圍和有效性。
《暫行辦法》制訂于2006年，不少內容已經不能滿足形勢的需要。在前述地方環保廳官員看來，環境信息的公開是公眾參與環評的前提，可是根據《暫行辦法》，公眾無論是參與規劃環評，還是參與項目環評，規劃的編制機關和項目的建設單位在報批環境影響報告書前，只需公布環評報告的部分信息，“可以而不是必須”將環評報告簡本予以公開。
同時，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規定和制度保障，沒有公眾參與的具體規定和具體的實施程序，導致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。
對此，環保部西南督查中心程為曾經公開表示，在西南欠發達地區，公眾參與形式較單一，多為問卷調查方式，不能根據項目特點采取相應的信息交流方式；有些建設項目在向公眾告知對環境可能造成的影響時，避重就輕、避實就虛，企圖蒙混過關；項目潛在的不利因素沒有及時公布，公眾提出的問題不能及時反饋。
“《暫行辦法》應盡快修訂，應強化重大建設項目的信息公開，細化公眾參與的程序和方法，明確項目業主對公眾意見的反饋責任。”前述地方環保廳官員表示。
根據環保部的部署，在項目環評的受理和審批中，未來要將建設單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實性以及公眾意見采納情況作為審查重點。
周生賢表示，將進一步強化政務信息公開，實行環評受理、審批和驗收全過程三公開，即項目受理情況和報告書簡本公開，項目審批情況和政府承諾公開，項目環評批復和驗收文件公開。
從2012年9月1日起，各級環保部門受理項目環評時，在本部門網站上向社會公布項目環境影響報告書簡本。
2015年環保系統環評機構全脫鉤
在上述兩項主要改革措施之外，周生賢還表示，未來將推進事業單位環評機構脫鉤改制，2015年環保系統環評機構脫鉤改制工作要全部完成。
根據環保部2011年的統計，全國環評機構共1162家，環評專職技術人員達30000余人，其中環評工程師9000余人。在環境保護部2010年6月發布的《關于2009年環境影響評價機構抽查情況的通報》顯示，75家被抽查的環評機構中，30家出現了質量和管理問題，比例高達四成。
“這些質量存在問題的環評為什么還能通過。”一位不愿公開姓名的環保專家指出，這在很大程度上和環評編制單位與環評審批單位具有行政隸屬關系有關。
“根據有關統計，在1162家環評機構中，事業單位環評機構有576家，其中掛靠在各級環保系統的有333家。”一位接近環保部的專家對本報記者透露。
在前述地方環保廳官員看來，如果環評機構的這種體制不改變，環評審批的公正性就難以保障，環評的審批較容易受到利益和關系干擾。從改革方向來看，應讓環評機構與環保行政部門不會脫鉤，成為真正獨立的中介服務機構、獨立的市場主體。
為此，環保部于2010年6月8日印發《關于開展事業單位環境影響評價體制改革試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，要求每個省區都至少提出1家單位參加試點，并于2011年6月25日之前上報。
《通知》要求，參加試點的事業單位環評機構通過改革，形成具有獨立法律地位的企業性質的環評機構。行政主管部門及其所屬的公益性事業單位不得參股，在職人員不得兼任改革后環評機構的法定代表人和專職環評人員。
根據環保部的要求，試點單位可以自主選擇改革方式。對不以環評為主業，主要從事公益服務的事業單位，鼓勵其將從事環評業務的部門分離出來，并依法組建企業；對主要從事環評業務的生產經營事業單位，鼓勵其轉制為企業。
但地方申報情況并不積較。根據環保部2010年11月12日印發的《關于事業單位環境影響評價體制改革試點工作的有關通知》顯示，第一批試點單位名單僅有18家，其中包括中國環科院、環保部環境發展中心、環保部南京環科所、環保部華南環科所。
2012年，環保部印發的《關于事業單位環境影響評價體制改革第二批試點工作有關問題的通知》，公布了第二批79家試點單位名單，其中江蘇試點最多，一省試點單位達27家。
“由于涉及到人員編制、辦公場地等關系，試點單位將有3年的過渡期，3年期一過，這些環評機構將徹底脫離環保系統，成為獨立的中介服務機構。”一位試點地區環保廳官員對本報記者介紹，到2015年333家環保系統的環評機構全部脫鉤，難度不小。
此外，環保部從2011年8月已經開始開展對環評機構的專項執法檢查，檢查至2013年12月結束。
“檢查工作分為環評機構自查、省級環保部門現場檢查、我部組織抽查、復查，以及總結五個階段。”環保部的一位官員對本報介紹，在抽查階段，抽查范圍包括全國甲級環評機構和部分規模較大的乙級環評機構，總數不低于500家。